公共绩效考验政府服务的质量

　　「摘 要 题」农业支持与保护

　　「关 键 词」农村/公共产品/政府/服务

　　农村的贫困已经成为中国可持续发展中的瓶颈，在讨论农民贫困问题时，因素可能有很多，如农民文化素质低、农村自然资源的匮乏和农业产业结构的不合理等，但笔者从大量的基层调研中感受更多的则是农民发展机会的不公平现象，而这与政府公共职能缺位密切相关。可以说，政府对农村公共产品的供给缺位或不足导致农民负担过重，使农民丧失发展的外部平等性。随着中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）正式公布，政府对农村公共服务职能的要求被提上了重要议程。在《意见》中特别提到加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件，这无疑是对政府公共服务绩效的具体要求和考核。应该说没有农村基础设施的发展，就意味着服务质量的不到位，就不可能是有公共绩效的好政府；而没有实现对农村基础设施公共服务的良性服务，政府的公共性就是不完整的。

　　一、农村公共产品的缺失彰显农民发展的外部不平等

　　一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度上提供有较大的弹性。从目前县乡政府的实际运作来看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供，则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。公共产品强调的是基础性、战略性、公益性的项目，政府职能缺位的实质就是农村公共产品供给不足，突出表现在广大农村公共产品的极度匮乏，农民的国民待遇没有得到体现。

　　多年以来，为了加快我国的工业化进程，政府一直在实行一种非均衡的公共产品供给制度，即城市的公共产品由国家负担，而农村公共产品的短缺却主要由农民自己负担。客观地说，这些年国家用于公共产品的支出增长速度并不慢，如果把社会文教、行政管理费和国防费三项合计，则公共产品支出占财政支出的比重由“八五”时期的8.93％增加到“九五”时期的51.16％，这意味着国家提供的公共产品总量在增加。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的7.837％。（注：数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。）根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共物品及公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共物品和公共服务，则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担与政府公共部门所应提供的公共物品和公共服务是不成正比的，多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。而且，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施（如供气、供热、供水设施等）发展几乎尚未起步。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。现行农村公共产品供给模式的问题主要有，一是财政支农资金投入结构还存在诸多不合理之处；二是农村公共产品供给责任划分不清，乡村两级负担过重；三是自上而下的决策机制，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共产品，但供给政策的厚此薄彼，使城镇居民优先享用公共产品的使用权，并由此获得较多的发展机会，广大农民则因牺牲这种权利而丧失部分发展机会。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1/3，让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设，必然会进一步降低农民的收入水平。要给农民以国民待遇，保持社会公正，这是一条可持续发展之路，这一点已达成共识。

　　二、政府农村公共产品供给缺失的危害性

　　公共服务应届政府的天职，在农村，政府理应提供其应承担的公共服务和公共产品。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求只是基本维护公共秩序，随着市场化程度的提高，对交通、电力、水利、教育、卫生等基础设施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越来越高，加之历史上财政对农村公共产品投入过低这一不争的事实，当前农村公共产品已远远不能满足和适应农村经济发展的需要，同样也无法给农村合作化组织的发展提供一个良好的外部环境。政府农村社会服务职能缺位导致的危害已经开始显现。

　　第一，导致农村社会不稳定

　　农民负担重并没有得到根本解决，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）。显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％。5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。农村公共产品匮乏造成农民上学难、看病难的状况，更是影响农村社会稳定的最大制约因素。